PROCEDIMIENTO TRILATERAL
En el penúltimo Título la Ley incorpora los Procedimientos Especiales denominados Procedimiento Trilateral y Procedimiento Sancionador, señalándose por los autores, sobre el primero, con propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa imponía dar reconocimiento formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la Administración no actuaba de la manera tradicional", porque en ellos no se constituía en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo diversas modificaciones, propiciando la promulgación del Texto único Ordenado derogado, ya existían en diversas normas, legales y reglamentarias, principalmente en materia de procesos de selección, llámense Licitación o Concursos Públicos, aplicables para la ejecución de obras públicas, para las actividades de Consultoría, así como para la adquisición de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el año 1958, a partir del cual las licitaciones públicas para la ejecución de obras, son reguladas por un Reglamento General sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas dictado en el año 1961, que rigió hasta 1980. Año en el cual se dictó el Reglamento único de Licitaciones y Contrato de Obras Públicas. Paralelamente, regían el Reglamento único de Adquisiciones para el Suministro de Bienes y Prestación de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto Supremo Nº 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultoría, con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solución de conflictos surgidos entre los postores a través de los medios de impugnación previstos en ellas; originándose los ahora denominados procedimientos trilaterales. Por, ejemplo, en una licitación pública convocada para llevar adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pública, el postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, podía impugnar tal decisión, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la entidad convocante; y, en segunda y última instancia, al Consejo Superior de Licitaciones y Contratos de Obras Públicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas, por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicación de las Leyes N°s 27330 y28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el año 1997: conforme al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comité Especial, encargado de la organización, conducción y ejecución de la integridad del proceso de selección hasta antes de la suscripción del contrato respectivo. Estos recursos son el de Apelación y el de Revisión que se interponen para resolver las discrepancias con actos administrativos producidos desde la convocatoria hasta la suscripción del contrato, inclusive, correspondiendo la atención del primero al Titular del Pliego o a la máxima autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de Contrataciones y Adquisiciones, en última instancia, fallo que causará estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos especiales que han adquirido enorme trascendencia en los últimos años" que no fueron regulados adecuadamente por la legislación vigente antes de la nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia.
El Procedimiento Trilateral forma parte del Título IV de la Ley, que en los artículos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda sometido, de la misma manera la iniciación, contenido de la reclamación, contestación, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas cautelares aplicables, impugnación de las resoluciones emitidas y la conciliación o transacción extra judicial. Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo del procedimiento común, es definido por el artículo 219' como un proceso administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración, y ante las personas jurídicas de derecho privado que en razón de concesiones, delegación o autorización del Estado, prestan servicios públicos o ejercen función administrativa; denominando a los que lo inician simplemente reclamantes y a cualquiera de los emplazados reclamado.
La instrucción del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en primera instancia por un órgano o autoridad sometida a subordinación jerárquica y, en última instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo, de acuerdo a las disposiciones específicas sobre la materia. Son calificados como procedimientos de evaluación previa, con aplicación del silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en los cuales confrontan intereses dos o más administrados, exigiendo en consecuencia el máximo de imparcialidad de la autoridad administrativa. Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el ámbito del Derecho Administrativo; es cierto también, que asume algunos matices propios del proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el Título IV y por las demás normas previstas en la Ley, que en relación a procedimientos de la misma índole regulados por leyes especiales tendrá carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 2201, supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposición Complementaria y Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos
Artículo 219°.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley.219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una reclamación será designada como "reclamante" y cualquiera de los emplazados será designado como "reclamado".
Artículo 220°.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá únicamente carácter supletorio.
ANTECEDENTES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
En nuestro ordenamiento jurídico, MORON precisa que es partir del Decreto Ley 26111, en el que se introduce normativamente por primera vez, la regulación normativa del procedimiento administrativo trilateral. Esta afirmación se sustenta en los alcances de la modificatoria que, sobre el artículo 1° del Decreto Supremo 006-67-SC (antiguo Reglamento General de Procedimientos Administrativos), efectuara el Decreto Ley 26111, estableciendo la nueva redacción de la norma lo siguiente:
Artículo 1.- La presente ley rige la actuación de orden administrativo de las entidades de la Administración Pública, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto:
En consecuencia, se aplica a:
a) Los procesos administrativos que se siguen ante las diversas entidades de la Administración Pública que resuelven cuestiones contenciosas entre dos o más particulares, entre éstos y la Administración Pública o entre entidades de ésta última; Tal como se puede advertir de la lectura de la modificatoria introducida por el Decreto Ley 26111, existía el reconocimiento expreso que podían suscitarse controversias en sede administrativa, en las cuales podrían estar involucradas tres tipos de cuestiones contenciosas:
a) Las controversias entre dos particulares ante la administración pública
b) Las controversias entre un particular y la administración pública; y
c) Las controversias entre dos entidades públicas.
No obstante lo señalado por MORON, aún antes de la dación del Decreto Ley 26111, ya se había consagrado legislativamente la posibilidad de que existan conflictos en sede administrativa entre dos o más partes, conforme a los supuestos antes descritos.
En efecto, desde la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 701 , norma que dispone la eliminación de las prácticas monopólicas, controlistas y restrictivas de la libre competencia, se había ya previsto la posibilidad de que determinadas autoridades en sede administrativa, puedan resolver este tipo de controversias .
Nos parece que este es el antecedente más claro de la regulación del procedimiento administrativo trilateral, dado a nivel de una materia especial, como es la defensa de la competencia. En realidad, creemos que los procesos de reforma del Estado, que desarticularon la estructura de intervención del aparato estatal de aquel entonces, iluminada por visos de desregulación y liberalización de las estructuras administrativas, hicieron necesaria la creación de organismos especializados en materias consideradas como nuevas, como las constituían la defensa de la competencia, la protección al consumidor, la propiedad intelectual o la regulación de los servicios públicos. Y justamente la esencia de dichas actividades es la intervención administrativa en la economía para arbitrar las conductas de los particulares en el mercado. En este contexto, si se arbitran conductas, lógicamente es que puedan presentarse contiendas entre los administrados, las mismas que por imperio de la ley, son resueltas en vía administrativa por organismos especializados de la Administración Pública.
CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
Tal como hemos venido indicando en el presente documento, es necesario establecer algunas pautas o parámetros para reconocer este tipo de procedimientos. La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de procedimiento como el señalado, sin embargo, es posible encontrar en la naturaleza misma de este tipo de procedimiento algunas características especiales.
La tarea de reconocimiento de este tipo de procedimiento no es sencilla. En rigor, consideramos que deben de concurrir condiciones explícitas para estimar que estamos frente a un procedimiento trilateral:
a) En primer lugar, debe tratarse de un procedimiento especial, esto es, tal como señala GONZALEZ NAVARRO, aquél tipo de procedimiento que ha sido pensado para una hipótesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la general”.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la Administración Pública. Este requisito es de vital importancia por cuanto el conflicto de intereses suscitado entre los administrados o la administración pública y un administrado, o entre administraciones públicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuación de una entidad pública o de un asunto de interés público. Debe tratarse además de una materia singular , donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento administrativo especial, tiene una finalidad específica predeterminada por la norma que le da origen .
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos deben ser imparciales. Este tema es de vital importancia para el desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble condición que se genera en el trámite de los procedimientos administrativos, entre la autoridad que resuelve una controversia y que a la vez es parte de la decisión.
No siempre es fácil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las particularidades que exhibe nuestra frágil organización administrativa del Estado. Si a ello, le agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de selección de personal y la falta de autonomía presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy difícil cumplimiento.
Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT constituye una modalidad de actuación administrativa diseñada con el propósito de que la administración actúe como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.
INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados, denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la propia Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solución conciliada de la controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221. 1y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, así designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente artículo
Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una reclamación o de oficio.221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia.221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conocimiento del reclamado a fin de que éste presente su descargo.
CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en general por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de cada reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222.1. En el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando, las que disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de los hechos o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administración a solicitar la aclaración respectiva. Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos 1620 a 1800. De cuya actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección década reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
LA CONTESTACIÓN:
a) PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación dela Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho o de derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como ciertas. por la Administración, si no se negaran en la contestación, las alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD.
Vencido el plazo sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que será declarada por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación extemporánea, si se considera apropiado y razonable por la Administración en uso de la facultad que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica se decidirán en la resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la réplica el reclamado alegará únicamente violaciones a la legislación. En cambio la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestación serán estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artículo2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a petición de parte, constriñéndose a lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada y elementos de juicio suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la decisión final. Bajo responsabilidad de la Administración, cuidando que Su adopción no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos.
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección década reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro tipo de acción afirmativa.222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos las pruebas de las que disponga.222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla, cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de derechos respectivos.
Artículo 223°.- Contestación de la reclamación
223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo, la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le hubiera presentado. La contestación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final.223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento delplazo.223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de réplicas y respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la presentación y contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los derechos administrativos de trámite.
Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones
La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán considerados como materia controvertida.
Artículo 225°.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley, la administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Artículo 226°.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa prevista en los Artículos 192° al 200° de esta Ley.226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende la ejecución de la medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1) día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será resuelta en un plazo de cinco (5) días.
IMPUGNACIÓN
El artículo 227° permite la IMPUGNACION de la resolución dictada dando por concluido el procedimiento, por la autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, pero sólo mediante el RECURSO DE APELACIÓN. Si se tratara dela máxima instancia administrativa, procederá el RECURSO DE RECONSIDERACÍON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en páginas anteriores. Serán interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la notificación del acto impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del plazo similar correr traslado a la otra parte, concediéndole el mismo número de días para la absolución del recurso. Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del plazo conferido, la autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)días podrá fijar día y hora para la vista de la causa. La Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha en que se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes dela notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o convenios, dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar conciliación o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando insubsistente la resolución que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobación por parte de la Administración mediante resolución: que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicándose por lo menos la identificación de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o existiera un interés general que prevalecerá.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes artículos.
Artículo 227°.- Impugnación
227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede la interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo cabe plantear recurso de reconsideración.227.2 La apelación deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la resolución apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación respectiva. El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del recurso respectivo.227.3 Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince(15) días para la absolución de la apelación.227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación a quien la interponga.227.5 La administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución administrativa.228.2 Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo devigencia.228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.
CONCLUSION.
1. El procedimiento administrativo trilateral es de vital importancia para la solución de controversias en sede administrativa. La especialidad de este tipo de procedimiento no se encuentra sólo en su ubicación sistemática en la LPAG (como una categoría distinta al procedimiento común), sino en su fuerza expansiva a otro tipo de procedimientos.
2. La existencia de este tipo de procedimiento no es una “creación heroica” de la LPAG, sino que se sustenta en las experiencias previas de la regulación normativa de los diversos procedimientos administrativos especiales, tales como los seguidos ante las diversas Oficinas y Comisiones del INDECOPI y ante los Organismos Reguladores de servicios públicos.
3. No debe confundirse el procedimiento trilateral con aquellos procedimientos en los que participan pluralidad de administrados o agentes ni tampoco con los procesos arbitrales que se regulan por su normativa especial.
4. Existe un conjunto de requisitos mínimos para reconocer la existencia de un procedimiento administrativo trilateral, tales como la especialidad del mismo, la materia administrativa sobre la cual debe reposar, así como el sentido de imparcial formal y material que debe tener la autoridad encargada de resolver las controversias planteadas.
5. Las autoridades encargadas de resolver este tipo de procedimientos, deben ser lo suficientemente cautelosas, para aplicar en su exacta dimensión el principio de verdad material que informa a todo tipo de procedimiento administrativo, a fin de que no se termine distorsionando el verdadero sentido de las pruebas en el procedimiento. En consecuencia, la autoridad decisoria de este tipo de procedimientos, no deberá sustituir el deber probatorio de las partes.
6. En cuanto a los sujetos que participan en este tipo de procedimiento, no existe un consenso unánime con respecto al rol que pueden cumplir las entidades públicas como parte de este tipo de procedimiento. En tal sentido, existen posiciones restrictivas y amplias sobre este tema, las que en el fondo difieren sobre el alcance de la noción jurídica de administrado.
7. Uno de los mayores riesgos que deberá afrontar este tipo de procedimiento, es su excesiva impronta judicial, lo que en muchas casos, puede llevar a la aplicación de soluciones o respuestas propias del proceso judicial. Es pues, absolutamente imprescindible que se tome en consideración el carácter preferente del sistema de fuentes plasmado en el Artículo V del Título Preliminar de la LPAG, y que de una u otra forma, implican la aplicación del “bloque de normatividad administrativa” sobre los preceptos del derecho procesal civil.
REFERENCIAS BIBLIOGRAFIAS
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